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政策變了，新能源項目委托合同該如何應對？
編輯 時間：2024-02-12
新能源項目專題合規手續辦理是項目開發的基礎性問題。除了自行開發辦理、委托EPC方辦理以外，簽署委托協議委托第三方辦理項目專題合規手續也較為常見。一旦在手續辦理過程中遇到政策變化（典型的例如光伏項目“531”事件）導致項目無法繼續需要解除時，委托手續如何計費、損失如何賠償等問題往往會成為爭議焦點問題。
今天的陽光法評，葛志堅律師通過梳理司法機關的裁判觀點，結合最新民法典司法解釋對上述問題進行解析，希望助力相關企業化解此類糾紛。
新能源項目開發涉及指標，核準/備案，土地（租賃/出讓），電網接入以及環評、水保、地災、壓礦等眾多專題合規手續；新能源項目公司往往會委托地方具有“實力”的單位辦理上述手續，計費方式大多按照單瓦計價方式（即根據最終容量固定單價收取委托費用）。是否能夠按時辦理，未能及時辦理如何承擔違約責任，實踐中通常容易查明，不會產生太多爭議。
但是，如果手續遲延辦理疊加上行業政策變化的因素，該問題就會非常復雜。同時，新能源行業本身也存在政策變化頻繁，政策溯及力不明等常見問題：早些例如2018年“531”突然宣布當年分布式指標全國只有1000萬千瓦，最近的例如“其他草地”在2023年11月突然從“未利用地”變更為“農用地”類別（但溯及力并未明確）。如何看待政策變化對于項目的影響，就成為實踐中繞不過去的問題。梳理以往案例，我們歸納為如下幾類：
一、認為政策變化屬于“不可歸責于受托人”事由
《民法典》第928條規定（原《合同法》規定大致相同）：受托人完成委托事務的，委托人應當按照約定向其支付報酬。因不可歸責于受托人的事由，委托合同解除或者委托事務不能完成的，委托人應當向受托人支付相應的報酬。當事人另有約定的，按照其約定。
在（2021）魯11民終797號案件中，委托方委托受托方協助開發山東某光伏電站項目。開發過程中，國家發改委等下發《關于2018年光伏發電有關事項的通知》（發改能源〔2018〕823號），明確“暫不安排2018年普通光伏電站建設規模”。山東省日照市中級人民法院認為：本案中，從**退款申請書中可以看出光伏發電項目因沒有指標無法建設，故委托事項未完成的原因不可歸責于受托方，故委托方應當支付受托方相應的報酬。
法律政策變化當然不可歸責于任何一方當事人。對于受托人來講，難點主要在于“證明”確實發生了政策變化。對于公開發布的政策固然可查，但很多屬地化的政策、執法尺度的變化并沒有明確的文件或依據。例如，廣東省從2023年年中開始收緊了地面光伏電站的開工建設，原則上要求“未備案的不予備案，已備案的停止建設”。又如，“其他草地”因為調整為農用地而需要繳納耕地占用稅的問題，也屬于執法尺度的具體變化；在稅務部門出具繳稅通知前，并沒有明確的依據。
二、認為政策變化屬于“情勢變更”按照公平原則處理
《民法典》第533條規定：合同成立后，合同的基礎條件發生了當事人在訂立合同時無法預見的、不屬于商業風險的重大變化，繼續履行合同對于當事人一方明顯不公平的，受不利影響的當事人可以與對方重新協商；在合理期限內協商不成的，當事人可以請求人民法院或者仲裁機構變更或者解除合同。人民法院或者仲裁機構應當結合案件的實際情況，根據公平原則變更或者解除合同。本條規定是承繼《合同法》司法解釋而來，但刪除了《合同法》司法解釋有關“合同目的不能實現”的規定。
在（2019）甘09民終833號案件中，委托方委托受托方在甘肅省酒泉市開發100兆瓦風電項目，約定：服務費為0.13元/瓦；獲得當地政府的100MW風電項目入園協議和批準文件，當期支付5%（服務費）；自（服務協議）簽訂本協議之日起三年內，無法以委托方名義獲得項目的最終核準文件，則協議自動終止，受托方須加倍退還委托方已支付的款項金額。
2017年2月17日，國家能源局發布《關于發布2017年度風電投資監測預警結果的通知》，將甘肅等6省區列為風電開發項目紅色預警區域，規定紅色預警區域的省區不得核準建設新的風電項目。遂項目開發工作暫停，但委托方已經支付了70余萬元服務費。最終委托方起訴要求受托方雙倍返還服務費用（140萬元）。
甘肅省酒泉市中級人民法院在判決中引用《合同法若干問題解釋（二）》第二十六條（情勢變更）規定，認為：國家能源局制定宏觀調控政策，……要求不得核準蒙黑吉寧甘新建設新的風電項目通知，這種狀況是雙方在簽訂合作協議時不可預見的重大變化，根據公平原則與誠實信用原則，合作協議約定合同目的不能實現，要雙倍退還已收取的費用，繼續執行合作協議的約定于被告（受托方）而言，明顯不公平，故應予以調整，變更雙倍退還已收取款項為被告承擔已收服務費的損失（即由受托方返還已經收到的服務費）。
類似的案件還有（2018）桂民申3918號，廣西壯族自治區高級人民法院認為：被申請人（受托方）未能在合同約定期限前取得電網公司電力接入批復，主要原因是相關機構因未能及時進行評審造成，且被申請人（受托方）在履行合同過程中盡到了積極義務，該審批行為的期限不屬于被申請人（受托方）的可控范圍，應認定為客觀情況發生了雙方當事人在訂立合同時無法預見的變化。該案件的觀點更為偏激，認為受托方積極履行了報批義務，但是否能夠辦理好手續就屬于“不可控范圍”了。
當然，如果政策變化不影響項目開發建設（國家發布政策取消電價補貼是在委托方應當施工完畢的時間后才發布的），則無法認定為“情勢變更”，例如山東省青島中院判決的（2020）魯02民終9499號案件。
本案中盡管表面上約定對于受托方極為不利（無法按期辦理的需要加倍返還服務費），但商人之間的約定，也很難簡單地認定為不合理、不公平。法官依據“情勢變更”原則介入了商業安排，對于交易雙方（特別是有著一攬子安排，利益從其他協議中得到補償的情況）其實都非常危險：畢竟法官是一案一審，不可能也無需從總體一攬子交易出發審理案件。因此，這類交易的重點，在于如何考慮妥善的約定，防止法官輕易地依據“公平原則”“情勢變更”等介入交易安排（后文會分析巧妙使用任意終止權的問題）。
三、即使是政策變化也要按照合同約定調整服務費
“約定為王”是民法的基本原則。但是，法官往往站在“法律真實”的視角，傾向于從案件事實得到其認為的公平合理，而某種程度上忽視了“約定為王”的基本原則要求。在我們檢索到的案例中，只有一例是支持按照合同約定來處理的（合同本身約定得較為清楚也是有利因素之一）。
在（2020）蘇02民終4356號案件中，2018年4月20日，委托方與受托方簽訂《委托開發協議》，約定：服務費按照0.90元/瓦的固定包干（包括但不限于受托方差旅費、辦公費、招待費、協調費、彩鋼瓦換瓦、項目屋頂加固、本項目前期所有報批、核準、備案工作…能源管理協議等所有辦理項目開發建設工作之手續和相關任何其他涉及項目開發之費用）。如因國家政策原因導致上網標桿電價進行調整，則雙方同意對開發服務費做出相應調整，具體事宜由雙方另行協商。
2018年5月31日，國家發改委等下發《關于2018年光伏發電有關事項的通知》（發改能源〔2018〕823號），下調了光伏電站標桿上網電價。委托方多次向受托方發函要求調整服務費以及開發容量達不到合同約定等問題，但受托方仍拒絕履行合同義務，故江蘇省無錫市中級人民法院最終支持了委托方要求解除合同以及返還已經支付的服務費的主張。
雙方爭議較大的是《委托開發協議》約定：受托方應保證在2018年4月30日前使項目具備施工條件；委托方應在2018年5月15日前完成項目進場，6月30日前完成項目并網。委托方并沒有按照上述約定施工建設是否也構成違約？此案剛好與前述（2020）魯02民終9499號案件相反，受托方的違約行為使得項目未能在2018年4月30日前具備施工條件；進而2018年5月31日的“531”政策出臺。最終法院認為委托方未能在2018年5月15日前完成項目進場，屬于“先履行抗辯”，委托方不存在違約行為。
四、梳理和建議
（一）考察項目終止的原因仍是司法審查的重點
由于違約行為和政策變化往往裹挾在一起，究竟是因為何種原因導致項目終止無法繼續的，是法官重點審查的問題。由于政策變化、執法尺度調整未必有明確的書面證據支持，需要當事人在項目履行過程中積極行使催告、督促的義務，爭取向法官還原案件發生的“原貌”。
（二）防止法官/仲裁員隨意介入商業安排是委托協議的重點任務
新能源項目交易往往是非常復雜的“一攬子”交易，項目委托開發只是其中的一個環節，利益安排分散在相關協議當中（例如股轉款為0元，絕大部分利益通過EPC協議實現等等問題）。由于案件審理的局限性（只能是一案一審理），法官/仲裁員在無法掌握整個交易全貌的情況下，隨意介入商業安排是非常危險的，很容易造成在個案中實現“公平”，但在整個交易會造成極大的“不公平”。
在新能源項目委托協議中，就可以使用《民法典》933條賦予的“任意解除權”，在委托協議中明確約定協議終止的各種情況以及賠償范圍。
（三）要深刻認知支付條件并不能完全對抗合同終止情況下的付款請求
在商業人士看來，支付條件就是交易雙方的商業安排，在支付條件未成就時當然沒有付款的義務。《民法典》第928條規定的“因不可歸責于受托人的事由，委托合同解除或者委托事務不能完成的，委托人應當向受托人支付相應的報酬。當事人另有約定的，按照其約定”告訴我們，法官/仲裁員一般會按照“辦多少事、給多少錢”的原則去平衡雙方利益。這個“另有約定”，其實是在協議終止、清理過程中的另有約定；單純的付款條件并非所謂的“另有約定”。
今天的陽光法評，葛志堅律師通過梳理司法機關的裁判觀點，結合最新民法典司法解釋對上述問題進行解析，希望助力相關企業化解此類糾紛。
新能源項目開發涉及指標，核準/備案，土地（租賃/出讓），電網接入以及環評、水保、地災、壓礦等眾多專題合規手續；新能源項目公司往往會委托地方具有“實力”的單位辦理上述手續，計費方式大多按照單瓦計價方式（即根據最終容量固定單價收取委托費用）。是否能夠按時辦理，未能及時辦理如何承擔違約責任，實踐中通常容易查明，不會產生太多爭議。
但是，如果手續遲延辦理疊加上行業政策變化的因素，該問題就會非常復雜。同時，新能源行業本身也存在政策變化頻繁，政策溯及力不明等常見問題：早些例如2018年“531”突然宣布當年分布式指標全國只有1000萬千瓦，最近的例如“其他草地”在2023年11月突然從“未利用地”變更為“農用地”類別（但溯及力并未明確）。如何看待政策變化對于項目的影響，就成為實踐中繞不過去的問題。梳理以往案例，我們歸納為如下幾類：
一、認為政策變化屬于“不可歸責于受托人”事由
《民法典》第928條規定（原《合同法》規定大致相同）：受托人完成委托事務的，委托人應當按照約定向其支付報酬。因不可歸責于受托人的事由，委托合同解除或者委托事務不能完成的，委托人應當向受托人支付相應的報酬。當事人另有約定的，按照其約定。
在（2021）魯11民終797號案件中，委托方委托受托方協助開發山東某光伏電站項目。開發過程中，國家發改委等下發《關于2018年光伏發電有關事項的通知》（發改能源〔2018〕823號），明確“暫不安排2018年普通光伏電站建設規模”。山東省日照市中級人民法院認為：本案中，從**退款申請書中可以看出光伏發電項目因沒有指標無法建設，故委托事項未完成的原因不可歸責于受托方，故委托方應當支付受托方相應的報酬。
法律政策變化當然不可歸責于任何一方當事人。對于受托人來講，難點主要在于“證明”確實發生了政策變化。對于公開發布的政策固然可查，但很多屬地化的政策、執法尺度的變化并沒有明確的文件或依據。例如，廣東省從2023年年中開始收緊了地面光伏電站的開工建設，原則上要求“未備案的不予備案，已備案的停止建設”。又如，“其他草地”因為調整為農用地而需要繳納耕地占用稅的問題，也屬于執法尺度的具體變化；在稅務部門出具繳稅通知前，并沒有明確的依據。
二、認為政策變化屬于“情勢變更”按照公平原則處理
《民法典》第533條規定：合同成立后，合同的基礎條件發生了當事人在訂立合同時無法預見的、不屬于商業風險的重大變化，繼續履行合同對于當事人一方明顯不公平的，受不利影響的當事人可以與對方重新協商；在合理期限內協商不成的，當事人可以請求人民法院或者仲裁機構變更或者解除合同。人民法院或者仲裁機構應當結合案件的實際情況，根據公平原則變更或者解除合同。本條規定是承繼《合同法》司法解釋而來，但刪除了《合同法》司法解釋有關“合同目的不能實現”的規定。
在（2019）甘09民終833號案件中，委托方委托受托方在甘肅省酒泉市開發100兆瓦風電項目，約定：服務費為0.13元/瓦；獲得當地政府的100MW風電項目入園協議和批準文件，當期支付5%（服務費）；自（服務協議）簽訂本協議之日起三年內，無法以委托方名義獲得項目的最終核準文件，則協議自動終止，受托方須加倍退還委托方已支付的款項金額。
2017年2月17日，國家能源局發布《關于發布2017年度風電投資監測預警結果的通知》，將甘肅等6省區列為風電開發項目紅色預警區域，規定紅色預警區域的省區不得核準建設新的風電項目。遂項目開發工作暫停，但委托方已經支付了70余萬元服務費。最終委托方起訴要求受托方雙倍返還服務費用（140萬元）。
甘肅省酒泉市中級人民法院在判決中引用《合同法若干問題解釋（二）》第二十六條（情勢變更）規定，認為：國家能源局制定宏觀調控政策，……要求不得核準蒙黑吉寧甘新建設新的風電項目通知，這種狀況是雙方在簽訂合作協議時不可預見的重大變化，根據公平原則與誠實信用原則，合作協議約定合同目的不能實現，要雙倍退還已收取的費用，繼續執行合作協議的約定于被告（受托方）而言，明顯不公平，故應予以調整，變更雙倍退還已收取款項為被告承擔已收服務費的損失（即由受托方返還已經收到的服務費）。
類似的案件還有（2018）桂民申3918號，廣西壯族自治區高級人民法院認為：被申請人（受托方）未能在合同約定期限前取得電網公司電力接入批復，主要原因是相關機構因未能及時進行評審造成，且被申請人（受托方）在履行合同過程中盡到了積極義務，該審批行為的期限不屬于被申請人（受托方）的可控范圍，應認定為客觀情況發生了雙方當事人在訂立合同時無法預見的變化。該案件的觀點更為偏激，認為受托方積極履行了報批義務，但是否能夠辦理好手續就屬于“不可控范圍”了。
當然，如果政策變化不影響項目開發建設（國家發布政策取消電價補貼是在委托方應當施工完畢的時間后才發布的），則無法認定為“情勢變更”，例如山東省青島中院判決的（2020）魯02民終9499號案件。
本案中盡管表面上約定對于受托方極為不利（無法按期辦理的需要加倍返還服務費），但商人之間的約定，也很難簡單地認定為不合理、不公平。法官依據“情勢變更”原則介入了商業安排，對于交易雙方（特別是有著一攬子安排，利益從其他協議中得到補償的情況）其實都非常危險：畢竟法官是一案一審，不可能也無需從總體一攬子交易出發審理案件。因此，這類交易的重點，在于如何考慮妥善的約定，防止法官輕易地依據“公平原則”“情勢變更”等介入交易安排（后文會分析巧妙使用任意終止權的問題）。
三、即使是政策變化也要按照合同約定調整服務費
“約定為王”是民法的基本原則。但是，法官往往站在“法律真實”的視角，傾向于從案件事實得到其認為的公平合理，而某種程度上忽視了“約定為王”的基本原則要求。在我們檢索到的案例中，只有一例是支持按照合同約定來處理的（合同本身約定得較為清楚也是有利因素之一）。
在（2020）蘇02民終4356號案件中，2018年4月20日，委托方與受托方簽訂《委托開發協議》，約定：服務費按照0.90元/瓦的固定包干（包括但不限于受托方差旅費、辦公費、招待費、協調費、彩鋼瓦換瓦、項目屋頂加固、本項目前期所有報批、核準、備案工作…能源管理協議等所有辦理項目開發建設工作之手續和相關任何其他涉及項目開發之費用）。如因國家政策原因導致上網標桿電價進行調整，則雙方同意對開發服務費做出相應調整，具體事宜由雙方另行協商。
2018年5月31日，國家發改委等下發《關于2018年光伏發電有關事項的通知》（發改能源〔2018〕823號），下調了光伏電站標桿上網電價。委托方多次向受托方發函要求調整服務費以及開發容量達不到合同約定等問題，但受托方仍拒絕履行合同義務，故江蘇省無錫市中級人民法院最終支持了委托方要求解除合同以及返還已經支付的服務費的主張。
雙方爭議較大的是《委托開發協議》約定：受托方應保證在2018年4月30日前使項目具備施工條件；委托方應在2018年5月15日前完成項目進場，6月30日前完成項目并網。委托方并沒有按照上述約定施工建設是否也構成違約？此案剛好與前述（2020）魯02民終9499號案件相反，受托方的違約行為使得項目未能在2018年4月30日前具備施工條件；進而2018年5月31日的“531”政策出臺。最終法院認為委托方未能在2018年5月15日前完成項目進場，屬于“先履行抗辯”，委托方不存在違約行為。
四、梳理和建議
（一）考察項目終止的原因仍是司法審查的重點
由于違約行為和政策變化往往裹挾在一起，究竟是因為何種原因導致項目終止無法繼續的，是法官重點審查的問題。由于政策變化、執法尺度調整未必有明確的書面證據支持，需要當事人在項目履行過程中積極行使催告、督促的義務，爭取向法官還原案件發生的“原貌”。
（二）防止法官/仲裁員隨意介入商業安排是委托協議的重點任務
新能源項目交易往往是非常復雜的“一攬子”交易，項目委托開發只是其中的一個環節，利益安排分散在相關協議當中（例如股轉款為0元，絕大部分利益通過EPC協議實現等等問題）。由于案件審理的局限性（只能是一案一審理），法官/仲裁員在無法掌握整個交易全貌的情況下，隨意介入商業安排是非常危險的，很容易造成在個案中實現“公平”，但在整個交易會造成極大的“不公平”。
在新能源項目委托協議中，就可以使用《民法典》933條賦予的“任意解除權”，在委托協議中明確約定協議終止的各種情況以及賠償范圍。
（三）要深刻認知支付條件并不能完全對抗合同終止情況下的付款請求
在商業人士看來，支付條件就是交易雙方的商業安排，在支付條件未成就時當然沒有付款的義務。《民法典》第928條規定的“因不可歸責于受托人的事由，委托合同解除或者委托事務不能完成的，委托人應當向受托人支付相應的報酬。當事人另有約定的，按照其約定”告訴我們，法官/仲裁員一般會按照“辦多少事、給多少錢”的原則去平衡雙方利益。這個“另有約定”，其實是在協議終止、清理過程中的另有約定；單純的付款條件并非所謂的“另有約定”。
